副标题：崀山风景名胜区联合执法大队 陈意良
风景名胜资源是国家的公共资源，具有特殊性、不可再生性和脆弱性；风景名胜区是国家为保护资源划定的一个特殊区域，具有明显的综合性、外部性和特殊性，不仅覆盖的领域广，而且管理的内容众多。2009年5月，为解决崀山景区行政执法权过于分散、执法不力等问题，新宁县人民政府常务会议研究并报县委常委会议通过，决定成立以县委常委、常务副县长为组长的崀山风景名胜区联合执法协调领导小组，组建崀山风景名胜区联合执法大队，并下发文件（新政办发[2009]16号）明确相关事项。从三年多的工作实践来看，联合执法大队的成立与运行，较好地解决了崀山景区多头执法、职责交叉、权责脱节等问题，为实现风景名胜资源保护管理积累了经验，但也暴露出一些问题和不足。笔者认为亟需通过管理体制的改革、扶持政策的完善、依法行政的强化予以解决。
一、执法队伍现状
㈠机构设置。新政办发[2009]16号文件明确，崀山风景名胜区联合执法大队是新宁县人民政府直接领导的临时联合执法机构，内设综合办公室、水上中队、陆上中队，配设大队长1名、副大队长2名、办公室主任1名、中队长2名。大队现有队员18人，分别从相关部门抽调，其中：崀管处5人、国土资源局1人、林业局4人（含林业公安2人）、水利局2人、畜牧水产局2人、建设局2人、公安局1人、农机局1人。抽调的人员均具有相应的行政执法资格。文件同时规定，已抽调人员参与联合执法的部门，不得再单独在景区内实施与保护管理风景名胜区有关的行政许可、行政处罚，违者将依法依纪追究单位主要领导和直接责任人的责任。
㈡运行机制。大队实行“四统一”的内部管理和运行机制，即所有抽调人员由大队统一领导，日常工作与原单位脱钩，党、团组织关系转入大队；执法人员实行单独考核，考核结果作为年度考评和干部任用的依据；大队实行财务独立，抽调人员除基本工资、各项保险缴纳与原单位维持现有关系外，各项津补贴、奖金、福利待遇由县财政足额拨付到大队统一发放；大队所有执法活动和其他工作由大队负责人统一安排、调遣。
㈢执法区域和职能。联合执法大队的执法区域为128平方里的崀山风景名胜区、“中国丹霞·崀山”世界自然遗产地非景区的缓冲区，以及夫夷江的观瀑桥至北大门、田心坝至湘桂两省交界处两个河段。具体行使如下职能：⑴负责执法区域内日常巡查，履行检查、监督行政职能，依法采取行政强制措施，必要时扣留违法使用的工具和物品、收缴违法所得并依法处理。⑵代表县人民政府行使《湖南省崀山风景名胜区保护条例》规定的行政处罚权。⑶对在执法区域内违反风景名胜管理和国土、林业、水利、渔政、城乡规划建设等单行法规定的与风景名胜区保护管理有关的违法行为立案查处；对于需要给予行政处罚的，以法律、法规、规章规定的执法部门的名义制作处罚决定书。⑷国土、林业、水利、规划建设、畜牧部门抽调的执法人员代表本部门行使与风景名胜区保护管理有关的行政许可权，经大队会审同意后根据有关法律、法规、规章规定办理审批手续。⑸抽调的公安干警代表公安机关维护联合执法秩序，对妨碍正常执法活动的人员依法予以制裁，其中林业公安干警还负责对景区内的涉林犯罪行为立案查处。⑹宣传景区保护管理方面的法律、法规和规章。⑺完成县人民政府交办的其他工作。
二、工作开展情况
三年来，在上级的正确领导及相关部门的大力支持下，大队认真履行职责，坚持保护优先，管理从严，切实当好景区的“110”和“保护神”，工作成效十分明显。
㈠多措并举抓队伍。大队以“强素质、增活力、树形象”为目标，突破了临时机构的“瓶颈”：在党务方面，大队根据上级批复组建临时党支部，在机制上保证党的思想工作、组织生活及廉政措施的顺利实施；在制度方面，广泛征求意见后出台工作方案和管理制度，形成以制度规范行为的工作格局；在学习方面，定期组织学习有关法律法规，并不定期召开案件分析会，提高行政执法水平；在管理方面，对执法队伍实行分片管理，队员们按照既分工又合作的原则，做到信息互通、协同作战；在依法执法方面，将工作职责、办事程序全部公开上墙，并以“合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一”对社会各界公开承诺。执法队员经常加班加点，深夜出击，但始终任劳任怨，不计报酬、不计得失，从无怨言，特别是2011年7月13日凌晨4时抓捕非法电鱼时，伍锡平、兰小平两名队员因公殉职，充分展现了“崀山卫士” 爱岗敬业、乐于奉献的良好精神风貌。
㈡坚持不懈强基础。大队加大对基础工作财力、物力的投入，合理利用下乡、会议、群众办理业务等机会，采取出动车辆、发放资料等办法开展景区保护宣传教育活动。先后深入各景区村发放各类宣传资料11568份、张贴各类宣传画5456张、悬挂宣传标语2452条、出动宣传车578台次，巡回宣传《遗产知识》、《森林法》、《水法》、《野生动植物保护法》、《内河安全管理条例》、《风景名胜区条例》、《森林防火条例》、《湖南省崀山风景名胜区保护条例》等法律法规，张贴严禁野外用火通告3500余份，受教育人数达45000人次。同时我们围绕重点工作积极策划新闻宣传活动，进一步提高景区执法工作宣传的层次，加强外部对景区严格管理的认识和了解。三年来，我们的工作被《中国旅游报》、《中国风景名胜》、《中国风景》、《湖南日报》、《红网》、《邵阳日报》、《邵阳晚报》、《邵阳城市报》、《崀山》等新闻媒体报道142次。
㈢主动作为履职责。为保护好崀山的风景名胜资源，维护自然生态平衡，联合执法大队根据相关法律、法规的授权和职能委托，进一步理清主业，主动作为、规范运行。实行举报奖励制度，动员群众及时检举揭发非法行为；强化日常监管，严格实行365天24小时轮岗巡查制度（在保证白天自身业务工作的基础上，各执法队员每周承担两次夜间执法巡查任务，减轻一线工作压力），做到早发现、早制止，基本实现了国土、建设、林业、水利、公安、渔政等行政执法工作在崀山景区全覆盖。三年来，大队共查处滥伐林木案件94起，移交林业公安刑事处罚3人，查处无证运输木材案件135起，制止野外生火247起，收缴鸟枪1把；查处个人非法采砂69起，制止乱采行为273起，收缴、捣毁非法采砂设备206件（套），捣毁非法采砂竹筏37只，强制氧焊切割解体非法采砂铁船1艘，依法击沉非法采砂铁船1艘，移交公安部门治安拘留1人；夜间抓捕非法电鱼54起，缴获麻鱼机26台、超声波4台；针对景区原来民居乱搭乱建现象，报请县人民政府同意制订《崀山风景名胜区民居与民用设施建设管理暂行办法》，切实加强景区规划完善和规划管理，严格监管民居建设，对未批先建、违章搭盖等非法建设现象，发放责令改正通知书和停工通知书105份。为加强对崀山风景名胜区楠竹资源的管理，保护景区林农利益，出台《崀山风景名胜区楠竹资源规范管理办法》，根据楠竹特性和竹龄结构，对景区楠竹实行定期审批、合理采伐。通过一系列工作，现在崀山景区内破坏风景资源的行为得到有效遏制。
大队先后被邵阳市委、市政府评为“崀山申报世界自然遗产工作先进单位”，被邵阳市青年职工工作委员会授予“青年文明号”光荣称号，被新宁县委县政府授予创建中国旅游强县工作先进单位，被新宁县社会治安综合治理委员评为“平安创建先进单位”等。在工作中涌现出了一大批获上级表彰的先进个人，因公殉职的伍锡平、兰小平两位同志被中共新宁县委追授为“优秀共产党员”，并号召全县干群向两位同志学习。
三、现存问题分析
站在新的历史起点上，我们的工作与成熟景区相比差距很大，景区资源保护和行政执法工作还存在着许多的困难和问题，主要表现以下方面：
㈠“游农”矛盾较为突出。崀山景区区域内有两镇一乡的19个行政村、1个居委会，有2万多名原住居民。崀山景区的风景名胜资源虽归国有，但组成风景名胜资源的山林土地归村民集体所有。受景区林木全封全禁、高标准整建村庄限制民居和民用设施建设等影响，加之崀山各个历史开发时期遗留了一定的问题，管理者与村民的生产生活的矛盾日益尖锐。
㈡执法环境有待改善。部分老百姓对我们的执法工作有很大的抵触情绪，当矛盾激化或者涉及到切身利益时，一些人就会把法律抛在脑后，导致执法难度加大，甚至阻碍正常执法。同时，联合执法大队现有的执法设备十分简陋——陆上执法靠一辆9座的商务车，水上执法仅靠2艘竹筏。加之查处破坏景区资源案件的取证工作较为困难，勘查装备、取证手段等有待改善。
㈢执法能力有待提高。因为大队按文件规定只是临时联合执法机构，执法主体不是完全符合依法行政的要求，一旦不慎，极有可能出现行政诉讼败诉和被追究错案现象。同时，我们在实施综合执法过程中，适用法律法规规章上受到了极大的限制，有时对一些违法行为的处罚十分模糊，虽然看似有法可依、有章可循，但常常缺乏执法过程中的强制执行等手段。
四、发展对策
㈠依法改革管理体制
风景名胜区行政执法关键是要合法、实用——合法就是行政执法本身要合法，包括执法主体合法、执法人员合法、执法程序合法、适用法律法规准确；实用就是在风景名胜区范围内发生了违法行为能够得到及时、有效解决。《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、第十七条、第十八条是开展相对集中行政处罚权和综合执法的法律依据。国务院对贯彻实施行政处罚法确立的相对集中行政处罚权制度十分重视，多次下发文件作出具体部署，如1999年国务院发布的《国务院关于全面推行依法行政的决定》（国发[1999]23号）、2000年9月8日国务院办公厅发布的第63号文件《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》，2002年8月22日国务院发布了《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发[2002]17号）和2002年10月11日国务院办公厅转发的中央编办《关于清理整顿行政执法队伍实行综合执法试点工作意见的通知》（国办发[2002]56号）等。
建议：⑴县人民政府根据相关法律法规和政策，报请市人民政府提交省人民政府批准，在崀山景区管理机构升格正处级的同时，成立崀山景区管理行政执法局，取得执法主体资格授权，取得强制措施权及适用其他有关法律的授权，作为县人民政府实施崀山景区管理相对集中行政处罚权的行政机关，负责崀山景区的综合行政执法工作。⑵机构成立后，对现有的具有景区执法工作经验的18名队员予以重点关照，愿意留下来的同志按政策过渡为公务员，同时依据新机构的“三定”方案核定职数原地择优提拔领导干部；不愿意留下来的同志则根据本人意愿照顾安排合适岗位。
㈡尽力完善扶持政策
在正确处理与景区2万多名原住居民的关系上，要有新思路、新方法，出台“真金白银”的优惠政策，开辟有效途经让更多景区民众融入旅游服务业，不断促进景区群众增收致富。当前，要做好以下两项重点工作：
1、民居建房方面。《湖南省崀山风景名胜区保护条例》第二十一条规定“严格控制崀山风景名胜区内居民住宅建设。禁止在核心景区内新建、扩建居民住宅。核心景区以外居民按照风景名胜区详细规划建设住宅的，由新宁县人民政府住房和城乡建设主管部门审批”。这说明崀山非核心景区还是允许建房的，只是要按景区规划建设。县人民政府也出台了相关办法，大力推行景区民居新改建工程限额审批制、户籍准入制、重奖严罚制、样板房建筑风貌制等各项保护管理制度。通过以往几年来的摸索和实践，我们的工作引起群众的极大反响，在具体操作还可以进一步改进。
建议：每年的旧屋翻新、危房改造（原址改建）指标确定前应组织镇、村、组负责人及村民代表座谈，以便科学下达年度建房指标，经核实后的危房和住房特困户可从快优先审批；正在修编的崀山景区总体规划和详细规划中可以结合各村各景点的实际情况规划出一块区域作为新建户的安置区，通过统一风貌建设打造成旅游服务区。
2、生态公益林补偿方面。虽然崀山申遗成功后，县委县政府把景区内1.08万公倾林地全部纳入国家生态公益林，把补助标准从国家规定的每亩3.5元提高到每亩10元。但由于林权发证未到位和生态公益林补助标准偏低的影响，景区范围零星存在盗砍滥伐、采割松脂等现象。
建议：督促乡镇加林权发证进程，全面兑现拖欠的生态公益林补助。今后可在每年的景区门票收入中提取一定比例，逐年提高生态公益林补助标准。
㈢强力推进依法行政
1、建立财政投入和保障机制。全面落实《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发[2002]17号）、《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》（国发〔2004〕10号）和《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》（国发〔2008〕17号）的要求：“集中行使行政处罚权的行政机关所需经费，一律由财政予以保障”、“行政经费统一由财政纳入预算予以保障，并实行国库集中支付”、“ 市县行政执法机关履行法定职责所需经费，要统一纳入财政预算予以保障”。
建议：请求上级采取相应措施切实落实各项保障要求，加大对崀山景区资源保护和行政执法工作的经费投入，配置和改进执法工作必需的车船、设备、器材，改善执法机构的工作条件和执法人员福利待遇。
2、集中整治“棘手”问题。由于崀山风景名胜事业正处于快速成长阶段，各种利益诉求不一致，一些人时常出现越界违规行为，更有违法犯罪人员不惜铤而走险去破坏风景名胜资源、谋求短期利益。受省际边界关系错综复杂、部门关系协调难以协调等诸多不利因素的影响，联合执法大队单方面实施打击难度很大。
建议：上级进一步加强领导，出面与广西资源县协调省际边界关系，继续保持崀山景区资源保护和行政执法的高压态势，通过开展集中整治、专项治理等方式，依法从严从重整治打击各类破坏风景名胜资源等违法犯罪行为，达到以案示法、有效震慑非法行为的目的。
来源：中国崀山网
作者：崀山风景名胜区联合执法大队 陈意良
编辑：redcloud